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深化财税改革:三维解读与价值观建设
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引言

新一届政府对财税改革的▓重视程度和认知水准达到了一个新的▓高度。执政党和中央政府近期密集出台的▓财税改革举措,其范围之广、力度之大、复杂性和专业性之强,前所罕见。这些努力涵盖了公共财政的▓五个基本模块:税收、政府间财政体制(支出-收入划分和转移支付)、公共预算(新《预算法》和国发[2014]45号文)、公共财务(权责发生制政府综合财务报告和审计等)与财政绩效(公共服务的▓社会购买)。

新一轮改革强调了“全面”和“深化”两个要点。改革的▓全面性不仅体现在改革范围上,更体现在改革的▓维度上:不再是□□过去片面强调的▓“管理”维度的▓改革,还需一并推动“治理”和“法治”层面的▓财政改革。“管理”、“治理”和“法治”三个关键词,一再出现在高层推出的▓改革纲领中。当前的▓问题是□□:三维财税改革的▓差异及其相互关系亟待澄清。“深化”强调的▓不仅是□□巩固现有的▓改革成果,更重要的▓是□□确认和塑造核心的▓公共价值观,以此引导新一轮财税改革并使其制度化。唯有如此,财税改革才可能走上正轨。只有当改革者对公共利益的▓考虑压倒对狭隘利益的▓考虑,改革才能走上正轨。公共价值观及其制度化,正是□□对公共利益的▓最佳保障。

财税改革需要“全面”和“深化”的▓理由至少有二。首先,此前的▓改革对公共价值观的▓忽视和带来的▓负面后果,必须得到矫正,特别是□□在富裕政府和“新常态”背景下。其次,没有走上正轨的▓财税改革,其他方面的▓改革——特别是□□政府改革、政治改革和法治国家建设——将很难走上正轨。

财税改革是□□否走上正轨,关键标志在于核心公共价值观的▓认知、确认和遵从。这些价值观用于约束和引导公共部门的▓财政权力和义务。公共资源(焦点是□□公款)的▓获取(占用)、配置和使用,构成财政权力的▓三个基本成分。十八届三中全会强调“把权力关进制度笼子”,十八届国四中全会强调法治国家建设,都直接触及一个根本问题:如何把财政权力关进财政制度的▓笼子。

全面深化财税改革旨在建立一套有效的▓现代财政制度,以此促成一个安全的▓政府和积极作为的▓能动进取型政府。与其他多数发展中国家和转轨国家相比,中国各级政府表现出更高程度的▓“能动进取”,强烈的▓政绩观和快速的▓经济社会发展就是□□明证。与老牌的▓法治国家相比,中国各级政府在安全性方面则有所不足,腐败的▓蔓延和持续性是□□就是□□明证。

“安全”和“进取”构成了“责任”的▓两个基本方向。责任政府才是□□王道,其位阶和价值观高于其他形态的▓政府,包括服务型政府、低成本政府和绩效政府。“全面深化改革”作为习大大“四个全面”理论中的▓核心成分,就其本质而言,旨在建设既安全又进取的▓责任政府形态,这将实现数千年以来中华民族长治久安的▓中国梦之根本保证。

安全政府的▓底线是□□不至于对共同体的▓公共利益构成威胁,包括潜在和现实的▓威胁。腐败是□□安全政府的▓天敌。腐败定义为滥用公共权力谋取私利。所有腐败都直接或间接与公共资源(焦点是□□公款)相联。财政制度就是□□约束和引导公共部门管理公共资源的▓制度安排。没有走上正轨的▓财政制度建设,就不会有安全政府。

同样,没有走上正轨的▓财政制度建设,也不会有真正的▓进取型政府。“腐败是□□发展的▓润滑剂”之错,就是□□错在放弃了寻求“安全与进取并行不悖”的▓努力。

可以提出一个多少有点傻的▓问题:好政府(融合安全和进取)和好制度谁更重要?正确的▓问题应该这样提出:没有好的▓制度建设,怎么会有好政府?“圣人出、黄河清”反映了两千多年来中华民族的▓一个不切实际的▓梦想:把长治久安的▓梦想寄托在开明君主身上,而不是□□牢固可靠的▓制度建设上。因此,梦想是□□好的▓,结果是□□悲剧性的▓(王朝周期律代表的▓文明周期性毁灭)。自秦代开始,两千多年来中国至少出了三百多个皇帝,但昏君总是□□比明君多:真正的▓明君有几个?把国家和人民的▓命运寄托在君主身上太不靠谱了。

当代国人如果仍然不能所有领悟,长治久安的▓中国梦将依然成为泡影。统治者不乏良好的▓意愿,但结果往往事与愿违。这是□□研究中国历史(特别是□□政治史)最应汲取的▓宝贵教训。当代美国已故的▓经济学家萨缪尔森贴切地诠释了王朝周期律的▓悲剧:良好的▓愿望经常为通向坟墓铺平了道路(好心办坏事)。没有可靠的▓制度建设,无论一个民族的▓统治者和臣民有怎样的▓善愿和善念,结局大多是□□悲剧性的▓。大社会更是□□如此。越是□□复杂的▓大型社会,制度越重要。

所以,制度建设才是□□王道,也是□□全面深化财税改革的▓本质。制度才是□□“第一生产力”,也是□□中国梦的▓最佳保障。中国基本的▓政治制度(一党执政多党合作和人民代表大会制度等)是□□好的▓,但在制度建设的▓具体层面上则充满漏洞,为腐败和寻租创设了太多的▓空间和机会,也使进取型政府在很大程度上异化为不安全的▓政府。

人类文明的▓最伟大成就,不是□□尖端科技、精美建筑和伦理道德的▓进化,而是□□那些看不见摸不着的▓精巧制度安排。这些制度约束和引导自诩为万物之灵的▓人类,一方面克服人性的▓弱点和局限性,另一方面激发特有的▓聪明才智和合作精神。社会繁荣和经济发展取决于游戏的▓性质和程度。只有那些成功地抑制零和游戏的▓社会,或者那些发展出持久和普遍的▓普惠(正和)游戏的▓社会,才能达到文明的▓很高成就。

当代国人最需要的▓“全面”和“深化”改革,就是□□那种致力于走向正轨的▓制度建设。财政制度就是□□这些制度体系中,最重要和最核心的▓制度之一。对于引导和发展好政府——集安全与进取于一身的▓责任政府——而言,很少有其他制度安排可与财政制度相提并论。国人低看、漏看、错看财政制度由来已久。在这个层面,相关的▓话语体系在某种意义上仍然不得要领。

这个要领就是□□公共价值观建设。没有对这些价值的▓清晰认知和制度化,现代现代财政制度就只能建立在沙丘之上。三类基本的▓公共价值观需要被清晰区分开来:管理性价值、治理性价值和法治性价值。只有从管理、治理和法治这三个价值维度出发,全面深化财税改革才能锁定最重要的▓问题,才能走向制度建设的▓正轨。

一.管理性价值:公共资源的▓有效利用

好政府的▓第一个显著标志就是□□有效利用公共资源的▓能力和意愿。所有公共组织都可以从浪费性使用公款和其他公共资源中获益。所以,从某种意义上讲,公共资源的▓有效利用并不符合部门的▓和官员的▓狭隘利益。因此不难理解,私人对有效利用自己钱财的▓那种能力和意愿,一般情况下很难出现在公共组织中。

中国有世界上规模最庞大的▓公共资源,这些资源的▓占用、获取、配置和使用,构成了政党执政和政府施政的▓经济基础。全体人民单个地放弃了对这些资源的▓所有权,但并没有放弃他们作为一个整体对这些资源享有的▓集体所有权。麻烦在于,个人对自己的▓财产守护有加,但对集体拥有的▓公共资源的▓守护意愿与能力差得太多了。在大型社会中,这些资源的▓管理只能被委托给人数相对较少的▓掌权者。由此形成委托代理关系。

委托政府管理好全体人民的▓公共资源虽然绝对必要和极其重要,但由此也会带来一个负面后果:如何约束和引导代理人(政治家和公共官员)管理好这些被委托的▓资源,使其服务于全体人民的▓共同利益而不是□□狭隘的▓私利(包括部门利益)?

政治体制和财政制度建设的▓根本挑战就出现在这里。历史经验和教训一再启示人们,好的▓制度建设必须建立在如下基础上:假设统治者有滥用权力谋私的▓动机和机会。他们要么单独、要么与代理人中的▓某些人(有机会和能力接触掌权者)合谋,从滥用权力中谋取私利。所有腐败和寻租都出现在这个背景下,由此对“最广大人民群众的▓根本利益”构成了最大的▓当代威胁。对安全政府的▓诉求就是□□为对这个问题。

给定其他因素不变,一个公共资源规模越大的▓社会,面临的▓潜在和现实威胁也越大。以此而言,中国比其他国家更需要关注:公共资源得到了合理利用吗?

在中国,公共资源的▓庞大清单包括公款、党政机关的▓办公资产、公共基础设施、国有企业和金融机构、外汇储备、战略储备和自然资源。其中,公款(纳税人的▓钱)是□□党政机构可以从预算中定期合法得到的▓最重要的▓资源。目前,中国五级政府每年花掉的▓公款高达20多万亿元人民币,占GDP的▓1/3以上,位居世界最高国家之列,而且还在迅速增长。如果算上其他公共资源,规模还要大得多。

没有任何国家比中国的▓公共部门实质性地控制了如此庞大的▓公共资源。如果给定其他因素,这也意味着掌权者滥用权力谋私的▓空间,比其他国家高得多。所以,当代中国的▓制度建设面临的▓基本问题和根本挑战是□□:如何有效约束和引导组织良好的▓代理人管理好这些公共资源?

“资源”和“资源合理利用能力”这两个截然不同的▓问题。在过去30多年的▓高速增长中,以控制的▓公共资源的▓规模和增长速度衡量,党政机关实际上是□□最大的▓受益者。在国家层面上看待,中国已经完成了“资源瓶颈型国家”到“资源富裕型国家”的▓转型,发展模式也是□□如此。如今和未来,中国的▓软肋主要不在于资源瓶颈,而在于资源合理利用能力的▓瓶颈。只要拿数据稍作比较,即可发现,中国与世界第一和第二梯队国家相比,差得太远了。

完全可以说,中国完全有足够的▓财政资源满足全体人民对公共服务的▓“正欲”(最低标准的▓公共服务),但完全没有办法满足少数代理人对私利的▓“贪欲”。一个政府如果不能节制其开支——将支出需求节制在“正欲”的▓范围内,再多的▓钱也不够花。对于个人而言,既然花自己的▓钱,对正欲和贪欲的▓追求都是□□合理的▓;对于政府而言,对贪欲的▓追求需要严加防范。否则,无论有多少钱可花,总是□□存在“财政困难”:无法满足贪欲。不区分正欲和贪欲,财政困难就是□□一个伪命题。

因此,焦点在于“资源有效利用”。个人和企业都有如此作为的▓内在动机,但政府没有。个人和企业完全承担浪费和贪婪的▓后果,政府可以轻而易举地将这些后果转嫁给纳税人。政治虚伪的▓显著特征之一正在这里。

所以,新一轮“全面深化”财税改革须锁定的▓第一组公共价值观,就是□□公共资源的▓合理利用,也就是□□“公共管理”所追求的▓价值观。

就公款管理而言,资源有效利用指在合规(遵从法律与规则)和程序适当的▓前提下,致力于实现三个关键的▓资源性目标:(1)可持续,(2)优先性配置,(3)运营绩效,这是□□管理性价值的▓三个关键维度。

可持续最重要,因为事关毁灭。“中期财政规划”、“人大审查预算的▓重点由赤字向支出预算和政策拓展”、“权责发生制政府综合财务报告”、“加强和改进政府债务管理”,这些在新一轮财税改革宣言中频繁出现的▓要素,体现的▓就是□□可持续性的▓价值诉求。

可持续指确保不丧失基本公共服务交付能力的▓前提下,政府具有清偿到期中长期债务的▓能力。一个政府如果没有能力提供最低标准的▓基本公共服务,或者(同时)没有能力清偿到期债务,都意味着不可持续。不可持续意味着当前的▓政府需要调整,否则,一路实行下去,总会走到资源枯竭或崩溃(衰退甚至毁灭)的▓边缘。这样的▓教训十分深刻。周期性的▓财政、金融和经济危机就是□□明证,而麻烦的▓根源在于公共支出和债务缺乏必要的▓节制。至少就局部而言,中国的▓政府性债务十分令人担忧,而且大量债务都出现在表外(比如影子银行和担保)。

第二个管理性价值关注公共资源的▓合理配置。“雪中送炭不足、锦上添花有余”在中国许多地方十分普遍和严重。重点(法定)支出挂钩、部门专款、糟糕的▓预算程序、基数法的▓盛行、过度集权(部门决策取代地方决策)和财政资金的▓大量闲置,特别是□□历次改革对既得利益的▓迁就,使得大量公共资源长期滞留在低优先级的▓用途上,很难释放出来以转移到更高优先级的▓用途。预算僵化在各级政府中已经非常严重。

多年来,各级政府习惯于依赖“增收”而不是□□“资源转移”来应对新的▓、更紧迫的▓支出需求。随着高增长时代的▓结束和中低速增长的▓“新常态”的▓来临,各级政府必须严肃应对优先性配置机制失灵,这是□□政府失灵的▓主要方面。

新一轮改革中,与此相关的▓元素包括:取消重点支出挂钩机制,减少和压缩专项转移支付,专项转移支付要按项目和地区编制预算,改进预算程序,限制和改进预算调整,强化人大对预算重点的▓审查。总体而言,这方面的▓改革举措仍远不充分,难度也很大。

运营绩效通常以经济性、效率和有效性表达。这是□□新公共管理的▓核心价值。三者通常称为3E价值(英文字母均以E开头)。绩效审计也称为3E审计。很可惜的▓是□□:国人对3E及其相互关系的▓理解依然十分有限,更谈不上清晰的▓认知和认同了。财政部门若干年前就强调“财政精心细化”管理,很至今没有表达出一个最重要的▓观念:精细化管理的▓核心就是□□促进3E。

经济性强调“消除浪费”和“高性价比”。这是□□运营绩效的▓基本方面。以此衡量,中国许多党政机关办公条件和设施之奢华程度,很难通过经济性测试。效率关注“少花钱多办事”和“速度”。有效性强调“以合理的▓代价实现预定目标”。三个二级性管理价值依次由低到高,量化和管理难度也依次加大,重要性也是□□如此。缺失了这些管理性价值,富裕政府便不可能转型为资源合理利用导向的▓管理型政府,发展模型也难以由粗放的▓资源型转换为内涵型。

二.治理性价值:授权、问责、透明、预见和参与

改革者将财税改革有意无意导向“管理改革”的▓做法由来已久。真正的▓突破出现在十八届三中全会的▓《决定》中。正是□□《决定》首次将财税改革与国家治理直接联结起来,明确提出“财税是□□国家治理的▓基础和重要支柱”之命题。该命题实际上隐含了对单一管理维度改革局限性的▓认知。

管理性价值本质上是□□一组功利性价值,即与资源有效利用相关的▓价值。对于公共部门而言,资源的▓有效利用的▓核心,在于保持政府以合理的▓成本交付公共服务的▓激励和压力。在全球化背景下,一个无法做到这一点的▓国家将在激烈的▓国际竞争中被淘汰出局,沦落为二流甚至三流国家。如果不能妥善和尽快解决稀缺资源有效利用能力严重不足的▓问题,特别是□□在公共资源利用能力方面与一流国家间的▓巨大差异,中国就无法真正成为一流强国。国家规模本身就是□□一种优势。但在全球化背景下,能力优势比规模优势重要得多。

对一个国家和政府而言,“能力”的▓核心是□□有效利用稀缺资源解决经济社会问题的▓能力。管理性价值体现的▓就是□□这一诉求。可持续、优先性配置和3E表达的▓运营绩效,构成管理性价值的▓三个基本方面。在这些方面表现不佳的▓国家,不仅无法以合理成本向本国公民交付服务,而且无法在国际竞争中胜出。

理解了这些,才能理解管理性价值的▓重要性。

然而,管理性价值有其内在局限性:它是□□一组关于“资源利用”的▓价值观,并非一组关于“意义”和“关系”的▓价值观。易言之,对管理价值的▓诉求并不回答两个问题:(1)集体行动(征税-开支)的▓意义或目的▓究竟何在?(2)在集体行动中,大家该如何处理政府与人民(国家和社会)之间的▓关系——尤其是□□财政关系?

个体的▓生命是□□短暂的▓。匆匆而来,匆匆而去。大家有必要在世间走一遭吗?是□□什么让大家在这个世界上安身立命并对这个世界心有所牵?难道就是□□为了吃饱喝足吗?难道追求真理、奉献社会不是□□人生的▓目的▓和意义所在吗?人生的▓目的▓和意义,自古以来就是□□被不断探索的▓主题。

集体生命是□□永恒的▓,但同样面对类似个体生命的▓“意义和目的▓考问”。人类社会就是□□一个活的▓集体生命体,其中一个意义非凡的▓场景就是□□由征税-开支联结起来的▓集体行动。芸芸众生每天向他们的▓政府纳税,政府每天开支公款,循环往复,以至无穷。大家需要设问:这些每天发生在大家身边、给大家带来痛苦(承受税收之痛)、也给大家带来快乐(分享支出之利)的▓集体行动,其目的▓和意义究竟何在?难题政府有足够的▓钱花(类似个人有满足了功利欲望)就够了吗?难道一个国家实力强大就够了吗?难道不应去追求更高级的▓价值——对人类有更大贡献——吗?

大家还需要在一个充满分歧、对抗和利益冲突的▓社会中,处理好政府和人民的▓关系——财政关系正是□□这组关系的▓核心。税收-开支构成了联结政府与人民的▓财政纽带的▓核心。税收(以及其他财政负担或义务)加诸社会之痛,开支则造就社会之利。在民主治理背景下,政府得自人民的▓财政资源,应按人民的▓意愿使用,并致力产生人希望的▓结果。但历史经验表明,统治者往往拒斥或背离这种基本价值观,以至将其与臣民的▓关系置于熄火地带。

总体上讲,大家身处一个“资源稀缺”、“意义纠结”和“关系纠结”的▓世界。大家必须有三组相应的▓价值观,用以处理表达人类事务复杂性的▓这三类终极问题。其中,管理性价值用来处理第一类问题,治理性价值和法治性价值则用来处理第二和第三类问题。中国式的▓“管理改革”,经常忽视第二和第三类问题。结果,财税改革在很大程度被便降格为“物的▓层面”:大家只看到了资源层面,没有看到集体生活中更高级的▓“意义”和“关系”层面。

“新一轮”财税改革之“新”,就是□□“新”在治理和法治层面的▓改革。“治理”和“法治”分别是□□十八届三中和四中全会的▓两大主题。深化财税改革,就是□□要在管理维度之外,把治理和法治这两大主题融入到现代财政制度建构中,以此回应当代中国社会的▓两大纠结:意义纠结和关系纠结。两者不仅反映在个体生活中,也反映在集体生活和集体行动中。

治理取向的▓财税改革,不同于管理取向的▓财税改革。差别反映在价值观的▓撤诉求上。管理追求资源性价值(资源的▓有效性利用),治理关注对关系纠结和意义纠结的▓回应。

围绕治理取向的▓公共价值观建设,应锁定良治(good governance)的▓五项基本原则:授权、问责、透明、预见、参与。每项原则都对“深化”改革提出了了核心命题和具体要求,改革者和学界的▓任务就在于发现这些命题和要求,并致力融入制度建构中。麻烦在于,这些价值观很少在官方的▓“改革话语”中表达出来,学界也是□□如此。国人对这些基本价值观的▓理解也太少。所以,此处略加讲解。

授权:政府既不能拿走公民的▓任何钱财,也不能实施任何支出,除非得到代表公民(纳税人)的▓立法机关的▓明确批准。新一轮改革宣言中,“税收法定”、 “全部收入纳入预算”、“债务纳入预算”、“各级政府不得向征收部门下达收入指标”、“没有列入预算就不得开支公款”、“经人大批准的▓预算不得轻易调整”、“预算调整方案须报人大审查的▓批准”,都是□□对授权原则的▓不同表达。

“国库资金的▓支配权属于财政部门”(新《预算法》)则是□□对授权原则的▓背离。人大代表的▓代表性、专业性和职业化建设依然严重不足,预算审查的▓质量不高,《预算法》与部门法律(《教育法》等)的▓冲突,都导致对授权原则弱化。

对授权价值观的▓背离还表现在其他许多方面。税收优惠和准财政活动(垄断和价格管制相当于对公民的▓隐蔽征税)以及表外债务都是□□如此。

问责:政府合法的▓财政权力来自公民或代表公民的▓立法机关的▓授予;为防范权力滥用,公民在将权力授予政府的▓同时,一并将责任也授予政府,形成“以责任制约权力”的▓安排(财政契约)。这里的▓责任指的▓是□□财政上的▓受托责任:使用资源(公款)的▓人对提供这些资源的▓人负责,也就是□□政府(代理人)对人民(作为纳税人的▓委托人)负责,包括合规性和绩效两类责任。

“问责”一词虽然频繁出现在媒体和官方用语中,但实际上,国人对受托责任的▓理解和意识至今相当肤浅,甚至在概念上没有得到澄清。没有科学理论的▓引导,就不会有正确的▓行动。在澄清概念的▓前提下,中国特别需要构建新型的▓责任体制:下对上的▓责任转换为上对下的▓责任。地方官员的▓责任指向,特别是□□财政责任的▓指向,主要应该指向当地人民。责任的▓范围应覆盖合规和绩效两个层面。责任还应区分管理受托责任政治受托责任。政治家必须对公民负责,而机构管理者必须对政治家负责。责任转型还需要从经济责任转换为财政责任:以GDO为中心的▓问责,转向以公共服务交付和财政健全性为核心的▓问责。如果不能有这方面的▓清晰理解,全面深化改革只是□□一句空话。

透明:公共信息(尤其是□□财政信息)的▓充分且免费披露。新《预算法》强调了透明度,但相关表述依然问题重重。与国际最低标准相比,中国目前的▓透明度现状相差很远。没有标准化和通俗化并行的▓政府财政报告披露机制,透明度从技术上不可能真正实现。然而,比技术更重要的▓是□□政治意愿。透明并不符合狭隘的▓部门利益和官员利益。在任何国家,保密都是□□掩饰失职、渎职和腐败的▓最佳方法。没有任何行政机构和官员具有透明的▓合理动机。这是□□透明度的▓最大难题。还有一个麻烦:确立“除了保密全部公开”的▓原则,以及界定“保密的▓边界究竟划在哪里、标准是□□什么”。大家在这个方面能够真正“全面深化”改革吗?

预见:法律和规章制度必须提前公开、统一实施和说明。低预见性一直是□□中国财政领域的▓一个重大软肋。新《预算法》在这方面有进步,包括转移支付预计数提前下达、中央专项在预算批准后的▓3个月内下达省级、地方对下专项在2个月内下达下级、中央和地方的▓一般转移在30天内下达。这些规定提高了转移支付的▓预见性。预见性对良好治理极为重要。没有预算可得性方面的▓基本预见性,任何政府和机构都不可能有良好的▓计划和规划,资源配置的▓合理性也无法实现。

参与:公民对政府的▓话语权表达和政府的▓回应。新《预算法》规定县和县以下政府预算草案的▓编制,要征求公民代表的▓意见,实为参与方面的▓一大进步。但总体而言,迄今为止出台的▓“新一轮”改革宣言中,有关参与的▓举措依然严重不足。民航和地铁价格涨价要召开听证会,任何一个动辄上千万元的▓公共投资项目,从来不被要求召开听证会。预算过程中的▓听证机制,一直没有得到关注和发展。这是□□很奇怪地一件事。当然,参与有多种机制和方式。与发达国家相比,中国的▓参与机制建设滞后得太多了。

三.法治性价值:平等与正义

新一轮改革提出“税收法定”和“预算法定”两个法治密切相关的▓主题。法治要求涉及国民纳税义务之重要事项,应以法律明确规定。但是□□,“法定”不等于“法治”,两者相差很远。将公款处理置于法律框架下,并不等于这个在公共财政领域就真的▓有了法治。

法治的▓含义非常丰富。就公共财政领域而言,法治性价值的▓两个关键维度是□□平等和正义。

大家很少设问:即使把所有的▓税收条例都转换为税法,是□□否就完成了税收领域的▓法治建设?

错得太多了。

法治性价值在税收领域的▓应用,要求大家对每项税法(条例)至少做两项测试:平等性测试和正义性测试。

平等性测试关注的▓是□□:特定纳税义务的▓分配,是□□否对公民构成了歧视(不平等)?房产税已经在上海和重庆试点,而且区分存量和增量。于是□□问题就来了:这符合了法治上的▓平等价值观吗?诸如此类的▓讨论太少了。总体上,中国的▓财税改革在很大程度上,一直没有能够提出正确的▓问题,或者锁定最有价值和深层次问题。太多的▓改革停留在表面或技术层面。

就税收改革而言,正义性测试关注的▓是□□:纳税义务的▓创设在什么情况下才符合法治上的▓正义原则?在中国,行政部门自行创设纳税义务的▓现象十分普遍。一纸红头文件就可以设立收费项目和政府基金。这些收费项目、基金、纳税义务和创设和调整,几乎没有象样的▓正义性测试。

与平等性和正义性测试相联的▓还有税收优惠。税收优惠太多太滥。税法上的▓“不严肃”特别典型地体现在缺乏平等性和正义性测试。中国一直没有这样的▓权威性机构,也没有这样的▓法定要求,甚至没有如此行事的▓政治意愿。结果是□□:课税权的▓过度行政裁量无处不在。

正义性测试的▓一个重要方面是□□唤起对目的▓性的▓关注:创设纳税义务的▓目的▓究竟是□□什么?这些目的▓真的▓能够成立吗?

这些原则是□□抽象的▓,但一旦应用到具体情形,其清晰含义即可马上呈现出来。比如可以设问:一方面征税道路税(或道路收费),另一方面收取燃油税和车辆购置税,这样做的▓正当理由是□□什么?量能课税(根据纳税能力高等确定税负)还是□□受益税、比例征税还是□□累进征税更合符税收平等和正义?支出领域也是□□类似问题。这些都是□□一个法治社会非常神圣庄严的▓问题,但中国忽视得太久了。

还可以提出一大堆类似的▓问题。比如:在什么情况下创设一个政府基金是□□合理的▓?在什么情况下创设一项受益税(比如道路税)是□□合理的▓?基金和受益税的▓合理界限应划在哪里?

中国从来习惯于从管理和经济角度考虑这些财税问题,但极少从形式法治和实质法治的▓角度考虑财税问题。由于缺乏对法治基本原则及其具体应用的▓认知和关注,财政制度的▓不协调甚至矛循和冲突随处可见。这些都削弱了法治。大家需要牢记的▓是□□:课税权、支出权、举债权以及其他财政权力的▓来源和使用,除了经受经济和管理学的▓检验外,还须有一个最高层次的▓测试——正当性测试,包括平等性和正义性测试。如果真的▓打算建设法治国家,大家就必须这样做。

法治性价值还包括:法不应自相矛循(规则相互一致),官方行动应与宣布的▓法律保持一致——执法机关本身应遵守法规并在执法中贯彻法律精神,一切行政行为包括行政契约与处罚不得抵触税法(法律优先原则)。平等性原则中包括了排除选择性执法:各机关应有统一执法标准,包括税法案例、说明事实认定、基准与裁量基准。正义原则中包括遵守正当法律程序——税收立法程序应有人民参与(话语权表达)。

法治性价值还特别关注权利保护——体现有权利即有救济之法理:凡权利受到侵害时,应有法律救济方法——必须给予向法院提起诉讼请求、依正当法律程序公平审判以获及时有效救济之机会。这是□□诉讼权保障之核心内容。只要将此类法治的▓基本价值观对应到中国的▓现实中,一大堆问题将马上呈现出来。“全面”和“深化”改革,如果不去碰触这些最重要问题,与空话无异。

结语

理解雾里看花式的▓“全面”“深化”财税改革,最好采纳“管理”、“治理”和“法治”三个视角,并确认相应的▓价值观诉求。为使改革走上正轨和取得成果,中国必须抛弃长久以来所习惯的▓那种、零打碎敲(碎片化)、缺乏灵魂指引的▓“植树人式的▓”改革模式,清晰确认和锁定三组核心的▓公共价值观,使其融入现代财政制度建构中。唯有如此,财税改革才能带动更为全面的▓政治和经济改革。

第一组(管理性)价值观针对稀缺公共资源的▓有效利用问题,涵盖可持续、优先性配置和运营绩效三个层面。第二组(治理性)和第三组(法治性)价值观针对在公共资源的▓集体行中,如何处理政府与人民、国家与社会的▓相互关系,以及让大家明了公共生活(集体行动)的▓目的▓和意义。

据此,联结财税改革的▓政府改革和政治改革可分三步走:第一步建设管理型政府,第二步建设良治型政府,第三步建设法治型政府,三者共同构成“安全且进取型政府”的▓核心元素,并且都高度依赖于走上正轨的▓财税改革。这一次序不就颠倒,因为没有第一步,第二步和第三步就很难走。

编辑现为中央财经大学财经研究院院长、教授、博士生导师;中央财经大学政府预算研究中心主任;北京财经研究基地首席专家。

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